Segnalazioni di illecito - Whistleblowing

Segnalazione di condotte illecite – Whistleblowing

Ultimo aggiornamento: 27 maggio 2025, 11:33

L’istituto del whistleblowing è stato recentemente oggetto di riforma per effetto del D.Lgs. n. 24 del 10 marzo 2023, il quale disciplina la protezione delle persone che segnalano violazioni di disposizioni normative nazionali o dell’Unione europea che ledono l’interesse pubblico o l’integrità dell’amministrazione pubblica o dell’ente privato, di cui siano venute a conoscenza in un contesto lavorativo pubblico o privato. La novella legislativa recepisce, a livello interno, la Direttiva (UE) 2019/1937 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 ottobre 2019. La normativa così come riformulata, prevede, per il whistleblower, forme di tutela rafforzata ed estesa anche a soggetti diversi da chi segnala, come il facilitatore o le persone menzionate nella segnalazione, senza differenziazione tra il settore pubblico e quello privato. L’istituto è volto, da un lato, a garantire il diritto di manifestazione della libertà di espressione e d’informazione, mentre dall’altro si pone quale strumento di prevenzione e contrasto della corruzione, promuovendo l’emersione di illeciti commessi non solo all’interno della Pubblica Amministrazione, ma anche degli enti di diritto privato.
Il whistleblowing, dunque, rappresenta un importante presidio di difesa della legalità e del buon andamento delle amministrazioni.
 

Canali di segnalazione

• canale di segnalazione interna
• canale di segnalazione esterna presso ANAC
• divulgazioni pubbliche
• denuncia all’autorità giudiziaria o contabile.
   

Chi può effettuare segnalazioni

Per quanto concerne i soggetti del settore pubblico, il D.Lgs. n. 24/2023 estende la propria applicazione alle seguenti persone che segnalano, denunciano all’autorità giudiziaria o contabile o divulgano pubblicamente informazioni sulle violazioni di cui sono venute a conoscenza nell’ambito del proprio contesto lavorativo:
i dipendenti delle Amministrazioni Pubbliche di cui all’art. 1, comma 2, del D.Lgs. n. 165/2001, compreso il personale in regime di diritto pubblico, nonché i dipendenti delle autorità amministrative indipendenti di garanzia, vigilanza o regolazione;

• i dipendenti degli enti pubblici economici, degli enti di diritto privato sottoposti a controllo pubblico ai sensi dell’art. 2359 c.c., delle società in house, degli organismi di diritto pubblico o dei concessionari di pubblico servizio;
• i lavoratori autonomi che svolgono la propria attività lavorativa presso soggetti del settore pubblico;
• i lavoratori o i collaboratori che svolgono la propria attività lavorativa presso soggetti del settore pubblico che forniscono beni o servizi o che realizzano opere in favore di terzi;
• i liberi professionisti e i consulenti che prestano la propria attività presso soggetti del settore pubblico;
• i volontari e i tirocinanti, retribuiti e non, che prestano la propria attività presso soggetti del settore pubblico;
• gli azionisti e le persone con funzioni di amministrazione, direzione, controllo, vigilanza o rappresentanza, anche qualora tali funzioni siano esercitate in via di mero fatto, presso soggetti del settore pubblico.

Infine, il D.Lgs. n. 24/2023 prevede che la tutela di tali persone, si applichi anche quando il rapporto giuridico non sia ancora iniziato, se le informazioni sulle violazioni sono state acquisite durante il processo di selezione o in altre fasi precontrattuali, durante il periodo di prova e successivamente allo scioglimento del rapporto giuridico, se le informazioni sulle violazioni sono state acquisite nel corso del rapporto stesso.

Importante novità del D.Lgs. n. 24/2023, riguarda l’estensione della tutela anche a quei soggetti, diversi dal segnalante, i quali potrebbero essere oggetto di ritorsioni, anche indirette, per il ruolo assunto nel processo di segnalazione (interna o esterna), divulgazione pubblica o denuncia o in virtù del rapporto che li rende vicini al segnalante.

In particolare il riferimento è ai facilitatori, ovvero coloro che assistono il segnalante nel processo di segnalazione e che operano nel medesimo contesto lavorativo e la cui assistenza dev’essere mantenuta riservata; alle persone del medesimo contesto lavorativo della persona che ha effettuato la segnalazione, la denuncia o la divulgazione pubblica e che sono legate da uno stabile legame affettivo o di parentela entro il quarto grado; ai colleghi di lavoro che svolgono la propria attività nel medesimo contesto lavorativo della persona che ha effettuato la segnalazione, la denuncia o la divulgazione pubblica e che hanno con essa un rapporto abituale e corrente; agli enti di proprietà della persona che ha effettuato la segnalazione, la denuncia o la divulgazione pubblica o per i quali le stesse persone lavorano, nonché gli enti che operano nello stesso contesto lavorativo  della persona che ha effettuato la segnalazione, la denuncia o la divulgazione pubblica.

Canale interno
La segnalazione è diretta al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza.
Nel caso in cui la segnalazione fosse presentata presso un soggetto diverso, essa è trasmessa, entro sette giorni dal suo ricevimento, al RPCT, dandone notizia alla persona segnalante. In particolare, nell’ambito di gestione delle segnalazioni interne, viene rilasciata alla persona segnalante, un avviso di ricevimento della segnalazione entro sette giorni dalla data di ricezione. Il RPCT e il personale di supporto mantengono le interlocuzioni con la persona segnalante e possono richiedere, se necessario, integrazioni. Il riscontro alla segnalazione viene fornito entro tre mesi dalla data dell’avviso di ricevimento o, in mancanza di tale avviso, entro tre mesi dalla scadenza del termine di sette giorni dalla presentazione della segnalazione. Il canale interno per la segnalazione è garantito in modalità orale e scritta.

Segnalazione orale
La segnalazione orale può essere effettuata tramite incontro diretto con il RPCT. 

Canale di segnalazione esterna presso ANAC
La segnalazione esterna può essere effettuata se, al momento della sua presentazione, ricorra una delle seguenti condizioni:

• non è previsto, nell’ambito lavorativo del segnalante, un canale di segnalazione interno, anche se obbligatorio o, anche se attivato, questo non risulta conforme al dettato normativo del D.Lgs. n. 24/2023;
• la persona segnalante ha già effettuato una segnalazione tramite il canale interno, ma la segnalazione non ha avuto seguito; 
• il segnalante ha fondati motivi di ritenere che tramite il canale interno, la segnalazione non avrebbe un seguito efficace o che essa possa determinare il rischio di ritorsione; 
  la persona segnalante ha il fondato motivo di ritenere che la violazione possa costituire un pericolo imminente o palese per il pubblico interesse.

Le segnalazioni esterne sono trasmesse all’Autorità nazionale anticorruzione e sono effettuate in forma scritta tramite piattaforma informatica oppure in forma orale su richiesta della persona segnalante, anche attraverso un incontro diretto.

Ai sensi dell’art. 10 del D.Lgs. n. 24/2023, ANAC ha adottato Linee guida relative alle procedure per la presentazione e la gestione delle segnalazioni esterne. Così come specificato dall’Autorità, le nuove Linee guida forniscono indicazioni e principi di cui gli enti pubblici e privati possono tener conto per i propri canali e modelli organizzativi interni.
 

Le linee guida sono consultabili al seguente indirizzo:
https://www.anticorruzione.it/-/del.311.2023.linee.guida.whistleblowing
 

Divulgazioni pubbliche
Per divulgazione pubblica si intende rendere di pubblico dominio informazioni sulle violazioni tramite la stampa o mezzi elettronici o comunque tramite mezzi di diffusione in grado di raggiungere un numero elevato di persone.
La protezione prevista dal D.Lgs. n. 24/2023 è ammessa se, al momento della divulgazione pubblica, ricorra una delle seguenti condizioni:

• il segnalante ha previamente effettuato una segnalazione interna ed esterna ovvero ha effettuato direttamente quella esterna e non vi è stato dato riscontro nei termini previsti dalla legge;
• il segnalante ha il fondato motivo di ritenere che la violazione possa costituire un pericolo imminente o palese per il pubblico interesse;
• il segnalante ha il fondato motivo di ritenere che la segnalazione esterna possa comportare il rischio di ritorsioni o possa non avere efficace seguito in ragione delle specifiche circostanze del caso concreto.

Oggetto della segnalazione
Le violazioni, ai sensi del D.Lgs. n. 24/2023, sono i comportamenti, gli atti od omissioni, che ledono l’interesse pubblico o l’integrità dell’amministrazione pubblica. Per quanto concerne le violazioni di disposizioni normative interne, sono ricompresi:

• gli illeciti amministrativi, contabili, civili o penali;
• le condotte illecite rilevanti ai sensi del D.Lgs. n. 231/2001 o le violazioni dei modelli di organizzazione e gestione ivi previsti.
   

Con riferimento invece alle violazioni di disposizioni normative europee, sono ricompresi:

• gli illeciti commessi in violazione della normativa UE, così come indicata nell’Allegato 1 del D.Lgs. n. 24/2023 e di tutte le disposizioni nazionali che ne danno attuazione (anche se quest’ultime non sono espressamente elencate nel citato allegato);
• atti od omissioni che ledono gli interessi finanziari dell’Unione europea di cui all’art. 325 del TFUE specificati nel diritto derivato pertinente dell’UE;
• atti od omissioni riguardanti il mercato interno, di cui all’art. 26, paragrafo 2 del TFUE, comprese le violazioni delle norme dell’UE in materia di concorrenza e di aiuti di Stato, di imposta sulle società o i meccanismi il cui fine è ottenere un vantaggio fiscale che vanifica l’oggetto o la finalità della normativa applicabile in materia d’imposta sulle società;
• atti o comportamenti che vanificano l’oggetto o la finalità delle disposizioni di cui agli atti dell’Unione nei settori sopra indicati.
   

Le segnalazioni possono avere ad oggetto anche i fondati sospetti, riguardanti violazioni commesse o che, sulla base di elementi concreti, potrebbero essere commesse, nonché le informazioni relative alle condotte volte ad occultare le violazioni. Tra le violazioni del diritto nazionale, non sono ricomprese le irregolarità, tuttavia esse possono costituire elementi concreti (indici sintomatici) tali da far ritenere al segnalante che potrebbe essere commessa una delle violazioni previste dal decreto. Sono inoltre escluse dall’applicazione del decreto contestazioni, rivendicazioni o richieste legate ad un interesse di carattere personale del segnalante.

Quali sono le tutele
Con riferimento alle condizioni di protezione, il D.Lgs. n. 24/2023 valorizza la buona fede, prevedendo che il segnalante possa beneficiarne, se al momento della segnalazione aveva fondato motivo di ritenere che le informazioni sulle violazioni segnalate, divulgate o denunciate, fossero vere.

Il sistema di protezione si basa su quattro elementi fondamentali: tutela della riservatezza, protezione dalle ritorsioni, misure di sostegno e limitazioni della responsabilità.
In particolare, per quanto concerne la tutela della riservatezza, l’identità della persona segnalante non può essere rivelata, senza il suo consenso espresso, a persone diverse da quelle competenti a ricevere o a dare seguito alle segnalazioni. Tale divieto è esteso anche a qualunque altra informazione da cui possa evincersi, direttamente o indirettamente, tale identità.
La tutela dell’identità riguarda anche le persone coinvolte e quelle menzionate nella segnalazione, fino alla conclusione dei procedimenti avviati in ragione della segnalazione nel rispetto delle medesime garanzie previste in favore della persona segnalante.
Infine, la segnalazione è sottratta all’accesso agli atti amministrativi e al diritto di accesso civico e generalizzato.
 

Conservazione della documentazione
Per garantire la gestione e la tracciabilità delle segnalazioni e delle relative attività, il RPCT assicura che le segnalazioni, interne ed esterne, e la relativa documentazione siano conservate per il tempo necessario al trattamento della segnalazione e comunque non oltre cinque anni a decorrere dalla data della comunicazione dell’esito finale della procedura di segnalazione. Per la segnalazione si utilizza una linea telefonica non registrata; la segnalazione è documentata per iscritto mediante resoconto dettagliato della conversazione a cura del RPCT. La persona segnalante può verificare, rettificare e confermare il contenuto della trascrizione mediante la propria sottoscrizione. Quando, su richiesta della persona segnalante, la segnalazione è effettuata oralmente nel corso di un incontro con il RPCT, essa, previo consenso della persona segnalante, è documentata a cura del RPCT mediante verbale. La persona segnalante può verificare, rettificare e confermare il verbale dell’incontro mediante la propria sottoscrizione.
Tutela del segnalante
A tutela del Segnalante l’Ente adotta le seguenti misure: 
a) Obblighi di riservatezza sull’identità del segnalante e sottrazione al diritto di accesso della segnalazione 
Ad eccezione dei casi in cui sia configurabile una responsabilità a titolo di calunnia e di diffamazione ai sensi delle disposizioni del codice penale o dell’art. 2043 del codice civile e delle ipotesi in cui l’anonimato non è opponibile per legge (ad es. indagini penali, tributarie o amministrative, ispezioni di organi di controllo) l’identità del whistleblower viene protetta in ogni contesto successivo alla segnalazione. Pertanto, l’identità del segnalante non può essere rivelata senza il suo espresso consenso. La violazione dell’obbligo di riservatezza è fonte di responsabilità disciplinare, fatte salve ulteriori forme di responsabilità previste dall’ordinamento. Per quanto concerne il procedimento disciplinare, l’identità del segnalante può essere rivelata solo nei casi in cui: 

1. vi sia il consenso espresso del segnalante; 
2. la contestazione dell’addebito disciplinare risulti fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione e la conoscenza dell’identità del segnalante risulti assolutamente indispensabile alla difesa dell’incolpato. 
La segnalazione del whistleblower è, inoltre sottratta al diritto di accesso agli atti amministrativi previsto dagli artt. 22 e seguenti della legge 241/1990. Il documento non può, pertanto, essere oggetto di visione né di estrazione di copia da parte di richiedenti, ricadendo nell’ambito delle ipotesi di esclusione di cui all’art. 24, comma 1, lett. a), della l. n. 241/90 s.m.i. 
b) Divieto di discriminazione nei confronti del whistleblower 
Nei confronti del segnalante che effettua una segnalazione ai sensi della presente procedura non è consentita, né tollerata alcuna forma di ritorsione o misura discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati direttamente o indirettamente alla denuncia. Le tutele antidiscriminatorie si applicano se al momento della segnalazione la persona segnalante aveva fondato motivo di ritenere che le informazioni sulle violazioni segnalate, divulgate pubblicamente o denunciate fossero vere, rientrassero nell’ambito oggettivo ed è stata rispettata la procedura definita dal Decreto. Irrilevanti sono i motivi sottesi alla segnalazione. E’ posto a carico di chi ha compiuto l’atto o il comportamento l’onere di dimostrare che condotte ed atti erano stati motivati da ragioni estranee alla segnalazione o divulgazione o denuncia. Per misura discriminatoria si intende qualsiasi comportamento, atto od omissione, anche solo tentato o minacciato, posto in essere in ragione della segnalazione, della denuncia all'autorità giudiziaria o contabile o della divulgazione pubblica e che provoca o può provocare alla persona segnalante o alla persona che ha sporto la denuncia, in via diretta o indiretta, un danno ingiusto. Il segnalante che ritiene di aver subito una discriminazione per il fatto di aver effettuato una segnalazione di illecito deve dare notizia dell’avvenuta discriminazione all’ANAC, che provvederà ad avviare l’attività istruttoria, a segnalare le fattispecie di competenza agli organismi e ad applicare le sanzioni previste. 

Responsabilità del  whistleblower 
Resta valida la responsabilità penale e disciplinare del whistleblower nell’ipotesi di segnalazione calunniosa o diffamatoria ai sensi del codice penale e dell’art. 2043 del codice civile. Sono altresì fonte di responsabilità, in sede disciplinare e nelle altre competenti sedi, eventuali forme di abuso della presente procedura, quali le segnalazioni manifestamente opportunistiche e/o effettuate al solo scopo di danneggiare il denunciato o altri soggetti, e ogni altra ipotesi di utilizzo improprio o di intenzionale strumentalizzazione dell’istituto oggetto della presente procedura. 
 

Tutela delle informazioni e riservatezza
I dati personali, comuni ed eventualmente particolari contenuti nella segnalazione, incluse quelle relative alla identità del segnalante o di altri individui, verranno trattate nel rispetto delle norme in materia di protezione dei dati personali. La presente Procedura ed il canale di segnalazione saranno oggetto di revisione periodica per garantire il costante allineamento alla normativa di riferimento nonché in funzione dell’operatività e della esperienza maturata. Viene implementata ed adottata una specifica informativa sul trattamento dati personali in materia di whistleblowing – pubblicata all’interno del sito web istituzionale e resa al segnalante in fase di presentazione della segnalazione - ed una Valutazione d'impatto della protezione dei dati (c.d. DPIA). 

Informativa sul trattamento dati personali in materia di whistleblowing

Formazione del personale
Per incentivare l’uso dei sistemi interni di segnalazione e favorire la diffusione di una cultura della legalità, l’Ente assicura che il personale sia informato in maniera chiara, precisa e completa sulle previsioni della presente Procedura e in particolare circa il procedimento di segnalazione interno e i presidi posti a garanzia della riservatezza dei dati personali del Segnalante e del presunto responsabile della violazione. Il personale è avvertito che la disposizione di legge in base alla quale il presunto responsabile ha il diritto di ottenere, tra l’altro, l’indicazione dell’origine dei dati personali (cfr. art. 15, comma 1, lettera g) GDPR), non trova applicazione con riguardo all’identità del Segnalante, che può essere rivelata solo con il suo consenso o quando la conoscenza sia indispensabile per la difesa del segnalato. Copia della presente Procedura è messa a disposizione del personale, mediante pubblicazione sul sito web e sul sito aziendale dell’Ente.